Marco regulatorio de medicina prepaga: fallo sobre cobro de matrícula anual

Causa Nº 2028/2015/CA1 - “Swiss Medical S.A. c/ EN – SSS s/ amparo ley 16.986” – CNACAF – SALA IV – 04/08/2015

MARCO REGULATORIO DE MEDICINA PREPAGA. FINANCIAMIENTO. MATRÍCULA ANUAL. Declaración de inconstitucionalidad del art. 25 de la Ley 26.682 y su decreto reglamentario. TASA. Naturaleza tributaria. Principio de reserva de la ley tributaria. Inadmisibilidad de delegación legislativa para que el Poder Ejecutivo fije la alícuota. ACCIÓN DE AMPARO. Admisibilidad. Plazo de caducidad.

Resumen del fallo:

“… el agravio vinculado con la tempestividad de la acción no puede prosperar, ya que el plazo de caducidad para deducir la acción de amparo debe ser computado desde que se verifica el perjuicio efectivo que el acto ocasiona, es decir, desde los actos de aplicación de la norma impugnada (…), carácter que en el caso corresponde atribuir a la resolución 1769/14, cuya publicación en el Boletín Oficial se produjo el 7 de enero de 2015.”

“… el Marco Regulatorio de Medicina Prepaga, aprobado por la ley 26682, estableció que los recursos del Ministerio de Salud en relación con la aplicación de esa norma están constituidos por: “a) Una matrícula anual abonada por cada entidad, cuyo monto será fijado por la reglamentación…” (art. 25). A su vez, el Poder Ejecutivo Nacional subdelegó tal atribución en el Ministerio de Salud a través de la Superintendencia de Servicios de Salud (art. 25 del decreto 1993/11), la que fue finalmente ejercida por esta última mediante la resolución 1769/14, por la que se determina para el pago de la matrícula anual una alícuota del dos por mil, que se calculará sobre la base del total de los ingresos devengados en cada año calendario en concepto de cuotas y mayores servicios comercializados mediante planes de salud totales y/o parciales que brinden prestaciones de prevención, protección, tratamiento y rehabilitación de la salud humana a los usuarios (art. 1º).”

“Contrariamente a lo sostenido por el recurrente, más allá de su denominación, tal “matrícula anual” reviste indudable naturaleza tributaria, máxime si se atiende a la preeminencia que cabe asignar a la realidad económica en la interpretación de las leyes de tal naturaleza (conf. art. 11 de la ley 11683 y Fallos: 318:676, cons. 12°), toda vez que se trata de una suma de dinero que obligatoriamente han de sufragar algunos sujetos pasivos —empresas de medicina prepaga— en función de ciertas consideraciones de capacidad para contribuir (art. 1º resolución 1769/14) y que se halla destinada a la cobertura de gastos públicos (art. 25 de la ley 26682).”

“… asiste la razón a la jueza a quo en cuanto a que se trata de una tasa, puesto que es un tributo que retribuye una prestación realizada por el Estado o por un ente con él vinculados mediante una actividad o servicio que se particulariza en el sujeto pasivo, cuya voluntad sobre la recepción de la prestación deviene irrelevante (Fallos: 251:50 y 22; 312:1575; 323:3770; y esta sala, “Omega A.R.T. S.A. c/ Superintendencia de Riesgo del Trabajo y otro”, resol. del 1/2/07; y “Mapfre Aconcagua A.R.T. S.A. c/ Estado Nacional. A.F.I.P.”, sent. del 15/2/07, El Derecho Tributario 223-231).”

“Admitida la naturaleza tributaria de la “matrícula anual” establecida por el art. 25 de la ley 26682, resulta imperativo el respeto del principio de reserva de la ley tributaria, que abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones (Fallos: 329:1554). Si bien la ley 26682 creó el tributo y determinó su hecho imponible y los sujetos pasivos, no hizo lo propio con relación a su cuantificación, la que quedó completamente librada al arbitrio del Poder Ejecutivo, con mella irreversible de la garantía constitucional señalada.”

“Tampoco podría admitirse la delegación legislativa en los términos del art. 76 de la Constitución Nacional, toda vez que, aparte de que el art. 25 de la ley 26682 no estableció todos los elementos esenciales de la tasa, resulta inválido adoptar tal temperamento en materia tributaria (Fallos 326:4251; 331:1942). En efecto, el Congreso Nacional no ha previsto cuál es la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el establecimiento de unos baremos máximos y mínimos para su fijación o algún otro parámetro que permita determinarla (conf. CSJN, “Camaronera Patagónica S.A.”, citada).”

Fallo completo:

 

Causa Nº 2028/2015/CA1 - "Swiss Medical S.A. c/ EN – SSS s/ amparo ley 16.986" – CNACAF – SALA IV – 04/08/2015

///nos Aires, 4 de agosto de 2015.-

VISTO:

Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada a fs. 170/184 y vta. y por la parte actora a fs. 190/193 y vta. contra la sentencia de fs. 162/165 y vta, que fueron concedidos a fs. 185 y 194 y contestados a fs. 197/199 y 200/208 y vta; y

CONSIDERANDO:

1º) Que la jueza de primera instancia hizo lugar a la acción de amparo promovida por Swiss Medical S.A. y declaró la inconstitucionalidad del art. 25 de la ley 26682 y de su decreto reglamentario, dejando sin efecto la resolución 1769/14 de la Superintendencia de Servicios de Salud.-

Para así decidir, entendió que la denominada "matrícula anual" establecida por tales normas configuraba una tasa, cuyo carácter tributario se encuentra amparado por el principio de reserva legal e impide la delegación del Congreso para que el Poder Ejecutivo fije la alícuota de aquélla. No obstante, distribuyó las costas en el orden causado con fundamento en la complejidad de la cuestión.-

2º) Que el Estado Nacional se agravió de la omisión de tratamiento de sus defensas referidas al plazo de caducidad y la falta de idoneidad de la vía del amparo. Asimismo, cuestionó la calificación de la matrícula anual prevista en la ley 26682 como tributo, negó que esa norma instrumente una delegación legislativa y denominó el mecanismo allí previsto como descentralización normativa. Por último, destacó que el costo de la matrícula puede ser trasladado al valor de las cuotas que se cobran a los afiliados, razón por la que las normas cuestionadas no causan a la actora un agravio constitucional concreto, circunstancia que determina la ausencia de legitimación activa.-

Por su parte, la actora se agravió exclusivamente de la distribución de costas y cuestionó el apartamiento del principio general de la derrota.-

3º) Que el Fiscal General subrogante dictaminó en sentido concordante con el ministerio público de la instancia anterior, quien había destacado la falta de idoneidad de la vía del amparo para dilucidar el objeto procesal, razón por la que aquél propició la revocación de la sentencia apelada (fs. 158/160 y vta. y 210/213).-

4º) Que el agravio vinculado con la tempestividad de la acción no puede prosperar, ya que el plazo de caducidad para deducir la acción de amparo debe ser computado desde que se verifica el perjuicio efectivo que el acto ocasiona, es decir, desde los actos de aplicación de la norma impugnada (conf. arg. esta Sala, Causa nº 39.718/2011, "Mi Taxi SRL c/ EN – Mº Planificación – SC resol 80/07 y 154/10 y otro s/ amparo ley 16.986", resol. del 14 de junio de 2012), carácter que en el caso corresponde atribuir a la resolución 1769/14, cuya publicación en el Boletín Oficial se produjo el 7 de enero de 2015.-

Sobre dicha base, la demanda se dedujo dentro del plazo de 15 días hábiles contados desde esta última fecha (conf. cargo obrante a fs. 36).-

5º) Que tampoco merece acogimiento el agravio vinculado con la idoneidad del amparo para el tratamiento de la pretensión, ya que la arbitrariedad o ilegalidad que hace procedente la acción de amparo es susceptible de ser decidida sin otro examen que el que surge de la simple constatación de los agravios sustentados oportunamente por las partes con las normas involucradas (esta sala, 18/9/85, in re "Ferrari"). En este sentido, la procedencia de esta acción no se circunscribe, por cierto, a los supuestos en los cuales la dilucidación de la materia litigiosa se reduce a una cuestión de puro derecho; pero cuando esto ocurre, su procedencia es más clara (conf. sala III, 20/2/98, Murchinson SA Estibajes y Cargas I. c/ AFIP -ANA- Resol 2403/97).-

Por lo demás, debe recordarse que esta sala efectuó —por la vía del amparo— un exhaustivo análisis de un régimen análogo al cuestionado en autos, entre otras, en la causa "Selcro", que fue confirmada por el Máximo Tribunal (causa 23.170/00, Selcro S.A. c. Jefatura Gabinete M° S Deci 55/00 (Dto 360/95 y 67/96) s. amparo - ley 16.986, res. del 27/3/01; 24.329/2000 "Estancias La Dorita S.A. y otros c/E.N. -Jefatura de Gabinete M° S. -Insp. Gral. Justicia- decreto 55/00 s/amparo ley 16.986", res. del 6/03/01) y más recientemente en la causa "Camaromar S.A."; igual criterio han seguido las demás salas de la cámara (sala I, causa 23.459/2000, "Carlos Berisso S.C.A. c/E.N. (M° de Justicia y DDHH) Jefatura de Gabinete M.S. Dec. 55/00 s/amparo ley 16.986", res. del 22/02/01; sala II, causa 9.058/01, "Rovesa S.A. E.N. -PEN- Jefatura de Gabinete Ministros –DECI 46/01 -Ley 25.237 s/ Amparo ley 16.986", res. del 20/06/02; sala III, causa 24.772/2000, "Sucesores de Hernán Enrique Reynal S.A. c/PEN Jefatura de Gabinete de Ministros (Deci. 55/00) s/amparo ley 16.986", res. del 21/03/01; causa 16.506/04, "Jonicodie S.A. c/ EN Ley 25.237 -Jefatura de Gabinete-M° S-Deci 55/00 46/01 s/ Amparo Ley 16.986", res. del 15/06/05; sala V, causa 29.581/00 "Altos de Casares S.A. c/ EM M° de Justicia y DDHH-IGJ-DECI 55/00 s/ Proceso de Conocimiento", res. del 28/02/05; 25.714/07, "Autocam S.A. c/ E.N. -M° Justicia- DDHH- IGJ (Tasa 2007) s/ Amparo Ley 16.986", res. del 18/06/08; entre otros).-

6º) Que, en cuanto al fondo de la cuestión, el recurrente no ha rebatido el núcleo argumental de la sentencia, vinculado con la aplicación al sub lite de la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Selcro" (Fallos 326:4251), la cual ha sido invariablemente mantenida por el Máximo Tribunal en casos posteriores (conf. Fallos 331:1942; 332:2872 y C. 486. XLIII., "Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros s/ amparo", sent. del 15/4/14).-

En efecto, el Marco Regulatorio de Medicina Prepaga, aprobado por la ley 26682, estableció que los recursos del Ministerio de Salud en relación con la aplicación de esa norma están constituidos por: "a) Una matrícula anual abonada por cada entidad, cuyo monto será fijado por la reglamentación…" (art. 25)

A su vez, el Poder Ejecutivo Nacional subdelegó tal atribución en el Ministerio de Salud a través de la Superintendencia de Servicios de Salud (art. 25 del decreto 1993/11), la que fue finalmente ejercida por esta última mediante la resolución 1769/14, por la que se determina para el pago de la matrícula anual una alícuota del dos por mil, que se calculará sobre la base del total de los ingresos devengados en cada año calendario en concepto de cuotas y mayores servicios comercializados mediante planes de salud totales y/o parciales que brinden prestaciones de prevención, protección, tratamiento y rehabilitación de la salud humana a los usuarios (art. 1º).-

Contrariamente a lo sostenido por el recurrente, más allá de su denominación, tal "matrícula anual" reviste indudable naturaleza tributaria, máxime si se atiende a la preeminencia que cabe asignar a la realidad económica en la interpretación de las leyes de tal naturaleza (conf. art. 11 de la ley 11683 y Fallos: 318:676, cons. 12°), toda vez que se trata de una suma de dinero que obligatoriamente han de sufragar algunos sujetos pasivos —empresas de medicina prepaga— en función de ciertas consideraciones de capacidad para contribuir (art. 1º resolución 1769/14) y que se halla destinada a la cobertura de gastos públicos (art. 25 de la ley 26682).-

Por otra parte, también asiste la razón a la jueza a quo en cuanto a que se trata de una tasa, puesto que es un tributo que retribuye una prestación realizada por el Estado o por un ente con él vinculados mediante una actividad o servicio que se particulariza en el sujeto pasivo, cuya voluntad sobre la recepción de la prestación deviene irrelevante (Fallos: 251:50 y 22; 312:1575; 323:3770; y esta sala, "Omega A.R.T. S.A. c/ Superintendencia de Riesgo del Trabajo y otro", resol. del 1/2/07; y "Mapfre Aconcagua A.R.T. S.A. c/ Estado Nacional. A.F.I.P.", sent. del 15/2/07, El Derecho Tributario 223-231).-

Admitida la naturaleza tributaria de la "matrícula anual" establecida por el art. 25 de la ley 26682, resulta imperativo el respeto del principio de reserva de la ley tributaria, que abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones (Fallos: 329:1554).-

Si bien la ley 26682 creó el tributo y determinó su hecho imponible y los sujetos pasivos, no hizo lo propio con relación a su cuantificación, la que quedó completamente librada al arbitrio del Poder Ejecutivo, con mella irreversible de la garantía constitucional señalada.-

Tampoco podría admitirse la delegación legislativa en los términos del art. 76 de la Constitución Nacional, toda vez que, aparte de que el art. 25 de la ley 26682 no estableció todos los elementos esenciales de la tasa, resulta inválido adoptar tal temperamento en materia tributaria (Fallos 326:4251; 331:1942). En efecto, el Congreso Nacional no ha previsto cuál es la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el establecimiento de unos baremos máximos y mínimos para su fijación o algún otro parámetro que permita determinarla (conf. CSJN, "Camaronera Patagónica S.A.", citada).-

Por lo demás, carece de todo respaldo fáctico y jurídico la invocada descentralización normativa permanente supuestamente efectuada por el Congreso en cabeza de la Superintendencia de Servicios de Salud; máxime cuando no se advierten razones de cantidad o especialización técnica que demande la regulación de la materia en cuestión (arg. Fallos 303:1776; 310:418; 313:1513); en el caso, vinculada con la determinación de la alícuota de una tasa anual.-

Finalmente, corresponde rechazar, sin más, el agravio de la recurrente fincado en desconocer la legitimación de la actora, toda vez que el objeto procesal no consiste en la repetición de lo pagado en concepto de matrícula anual, sino en la determinación de la validez constitucional de un tributo del cual aquélla resulta ser el sujeto pasivo que ha de sufragarlo y que se le aumentará la carga en un dos por mil del total de los ingresos devengados en cada año calendario, razón por la que su eventual y no acreditada traslación no la eximiría de sufrir la lesión constitucional que se pretende evitar mediante la presente acción (arg. Fallos: 327:4023 y 332:2872).-

7º) Que, en relación con la apelación de la parte actora, merece acogimiento el agravio vinculado a la distribución de costas en la instancia de origen, ya que el artículo 14 de la ley 16.986 establece que las costas se impondrán al vencido, por aplicación del principio objetivo de la derrota, carácter que indudablemente reviste la demandada, sin que se adviertan circunstancias que permitan apartarse de tal regla, a la luz de la inveterada jurisprudencia de esta cámara en sentido coincidente a los precedentes de la Corte Suprema citados mas arriba (esta sala, causa "Camaromar S.A." citada precedentemente).-

Por aplicación de igual criterio también corresponde imponer las costas de esta instancia a la demandada en su condición de vencida (art. 14 ley 16.986).-

En mérito a todo lo expuesto, oído el Fiscal General subrogante, el Tribunal RESUELVE: rechazar el recurso del Estado Nacional, admitir el de la actora y confirmar la resolución apelada en cuanto al fondo de la cuestión. Con costas de ambas instancia a la demandada.-

Regístrese, notifíquese —al fiscal general en su despacho— y oportunamente devuélvase.-

Fdo.: JORGE EDUARDO MORÁN - MARCELO DANIEL DUFFY - ROGELIO W. VINCENTI

Fuente: elDial.com